Предложения по реформированию избирательной системы Российской Федерации

Вносится Центром законодательных инициатив партии, 2019 год

Пояснительная записка (.pdf)

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ДЕФЕКТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

I. Имитация выборов, выхолащивание их сути - альтернативности. 

Мега-проблема российских выборов – катастрофическая нехватка альтернативности как их непременного атрибута, который отражает их сущность и без которого выборы превращаются в имитацию. Имитационный характер выборов, то есть отсутствие на них реальной конкуренции, неизбежно ведет к деградации политической элиты (о чем свидетельствуют как многочисленные публичные высказывания и поступки ее представителей последнего времени, так и динамика показателей социально-экономического развития страны) и укоренению низкого уровня доверия избирателей к выборам, что, в конечном счете, не может не привести к недоверию власти и стать серьезным дестабилизирующим общество и государство фактором. Поэтому главная задача и важнейшее направление реформы избирательного законодательства – создание правовых, организационных, процедурных, моральных условий для кардинального повышения альтернативности выборов. Способ решения данной задачи существует только один: создание гарантий прав оппозиции, укрепление принципа равных возможностей для кандидатов и политических партий. 

II. Итоги выборов, проведенных с использованием жесткого административного давления, манипуляций в пользу действующих властей, не отражают объективных настроений в обществе.

III. Факторы, дискредитирующие избирательный процесс в России:

1. Нестабильность избирательного законодательства;

2. Асимметричность избирательного законодательства;

3. Нереалистичность, заведомая неисполнимость отдельных значимых норм;

4. Имитационность избирательных процедур и действий;

5. Бесконтрольность и безответственность избирательных комиссий;

6. Несоразмерность налагаемой ответственности на кандидатов и политические партии за совершенные ими действия и реального общественного вреда от данных действий;

7. Чрезмерная искусственная зарегулированность и заформализованность процедур, не имеющая содержательного смысла;

8. Неопределенность, противоречивость норм;

9. Использование в ходе проведения выборов административного ресурса как фактора, определяющего итоги голосования.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Дополнить Конституцию Российской Федерации Главой 3-1 «Избирательная система» (приложение), в которой:

1.1. Установить цель выборов: сменяемость публичной власти, политическая конкуренция, права оппозиции, справедливое представительство и ответственное управление.

1.2. Закрепить выборность следующих элементов механизма публичной власти: 

Президента Российской Федерации; 

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по смешанной системе (225/225);

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

Представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (смешанная система);

Главы муниципального образования;

Представительного органа муниципального образования.

1.3. Закрепить для всех выборных элементов механизма публичной власти принципы всеобщего равного прямого избирательного права при свободном тайном голосовании.

1.4. Установить, что регулирование и защита избирательных прав граждан осуществляется федеральным конституционным законом.

1.5. Установить, что итоги выборов утверждает представительный (законодательный) орган действующего состава, соответствующий уровню выборов.

1.6. Установить запрет на введение прямых и косвенных ограничений избирательных прав граждан помимо тех, что установлены Конституцией Российской Федерации.

1.7. Установить, что прямое или косвенное принуждение к голосованию является правонарушением, а осуществляемое должностными лицами – преступлением.

1.8. Запретить прямое или косвенное осуществление предвыборной агитации органами и должностными лицами публичной власти.

1.9. Установить, что освещение деятельности лиц, занимающих должности или депутатские мандаты, если они выдвинуты в качестве кандидата, является предвыборной агитацией.

1.10. Установить, что отказ избранного лица занять соответствующую выборную позицию не допускается.

1.11. Учреждаются следующие электоральные органы: 

комиссии по образованию избирательных округов: Федеральная комиссия по образованию избирательных округов, региональные и муниципальные комиссии по образованию избирательных округов; 

избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия, комиссии субъектов Российской Федерации, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии;

наблюдательные советы обеспечению равных возможностей на выборах: Федеральный наблюдательный совет по обеспечению равных возможностей на выборах, региональные и муниципальные наблюдательные советы по обеспечению равных возможностей на выборах; 

комиссии по контролю за финансами: Федеральная комиссия по контролю за финансами, региональные и муниципальные комиссии по контролю за финансами;

комиссии по избирательным спорам: Федеральная комиссия по избирательным спорам, комиссии по избирательным спорам субъектов Российской Федерации.

1.12. Установить, что формирование избирательных органов основывается на принципах паритетного представительства парламентских и непарламентских партий.

1.13. Учредить должность Уполномоченного по избирательным правам граждан, деятельность которого определяется федеральным конституционным законом.

2. Введение заявительного характера регистрации избирателей

Избиратель, который намерен участвовать в предстоящих выборах, в срок, установленный законом (например, за 6 месяцев до начала избирательной кампании, либо до 1 июня (31 декабря) года, предшествующего году, в котором пройдут выборы), подает в уполномоченный орган заявление о включении его в списки избирателей в установленном порядке.

Введение заявительного характера регистрации избирателей:

- повысит мотивацию для участия избирателей в выборах и активизацию контроля за правильностью списков избирателей (ответственные избиратели);

значительно сократит вероятность прямых фальсификаций итогов голосования со стороны избирательных комиссий путем внесения росписи за избирателей, которые систематически не принимают участия в выборах, а затем вброса соответствующего количества бюллетеней в ящики для голосования (зачастую в списках избирателей напротив тех, кто систематически не принимает участия в выборах, заранее ставятся пометки).

- минимизирует административное давление на избирателей – принуждение их к участию в голосовании, которое возникает перед днем голосования, когда работодатели требуют от своих работников подтверждение участия в голосовании, а зачастую – подтверждение проставления галочки за «нужного» кандидата путем фотографирования заполненного бюллетеня на телефон.

исключит (минимизирует) возможность манипуляций со списками избирателей со стороны избирательных комиссий с целью искусственного повышения явки, когда для этого предварительно исключаются из избирательных списков те избиратели, которые систематически не ходят на выборы, либо произвольно исключаются жители целых домов (подъездов, квартир).

3. Реформирование системы избирательных органов

Признать несостоятельность (неэффективность) монополизации всех избирательных действий избирательными комиссиями, создать иные избирательные органы для выполнения отдельных функций в избирательном процессе с неукоснительным соблюдением принципа паритетного представительства в них партий парламентских и непарламентских.

3.1. Перечень избирательных органов:

3.1.1. Наблюдательный Совет по обеспечению равных возможностей на выборах (создается по территориальному принципу в соответствии с уровнем выборов).

Наблюдательный Совет создается из экспертов, представителей средств массовой информации и политических партий. 

Наблюдательный Совет:

контролирует обеспечение равенства прав кандидатов, политических партий в информационной и агитационной сферах, обеспечивает осуществление мер по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации; 

занимается рассмотрением жалоб, обращений участников избирательного процесса, связанных с соблюдением законодательства, регулирующего порядок информационной и агитационной деятельности на каналах организаций телерадиовещания, в сети «Интернет», а также условий выпуска и распространения печатных, аудио, визуальных агитационных материалов и соблюдения ограничений по вопросам агитации, предусмотренных законом;

осуществляет меры по пресечению злоупотреблений должностных лиц, связанных с проведением выборов.

3.1.2. Комиссия по образованию избирательных округов (создается по территориальному принципу в соответствии с уровнем выборов).

Комиссия создается из представителей органов статистики, геодезии и картографии, органов, занимающихся вопросами по оказанию государственных услуг в сфере обеспечения связей с соотечественниками и представителей политических партий. 

Комиссия по образованию избирательных округов:

  • разрабатывает схемы избирательных округов, направляет проект схемы избирательных округов политическим партиям для представления замечаний, принимает решение о схеме избирательных округов и направляет схемы избирательных округов в соответствующий представительный орган (палату представительного органа) государственной власти или органа местного самоуправления для утверждения. Утверждение осуществляется федеральным или региональным законом, либо решением представительного органа местного самоуправления соответственно. Проект схемы избирательных округов, замечания, представленные политическими партиями, решения, принятые по данным замечаниям, схема избирательных округов, направленная в представительный орган и акт об утверждении схемы избирательных округов размещаются для всеобщего обозрения на официальном сайте соответствующей комиссии по образованию избирательных округов;
  • рассматривает обращения, заявления, жалобы, связанные с определением границ избирательных округов.

3.1.3. Комиссия по контролю за финансами (создается по территориальному принципу в соответствии с уровнем выборов).

Комиссия создается из представителей политических партий, представителей налогового органа и Министерства финансов (Росфинмониторинг).

Комиссия по контролю за финансами рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований, предусмотренных законом по формированию и расходованию избирательных фондов кандидатов и политических партий, осуществляет проверку финансовых отчетов кандидатов и политических партий.

3.1.4. Комиссия по избирательным спорам (создается по территориальному принципу в соответствии с уровнем выборов).

Комиссия создается из представителей политических партий, судей и адвокатов, имеющих высокий общественный авторитет и безупречную репутацию (в том числе судей в отставке), представителей Министерства юстиции. 

Комиссия по избирательным спорам рассматривает жалобы на действия/бездействие избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса, за исключением вопросов агитации.

3.1.5. Система избирательных комиссий:

  • Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
  • Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
  • Территориальные избирательные комиссии;
  • Окружные избирательные комиссии;
  • Участковые избирательные комиссии.

Избирательные комиссии выполняют следующие функции:

  • организация и проведение выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующей территории;
  • организация разработки и утверждение нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики) для участковых комиссий, осуществление контроля за их соблюдением, а также организация закупки этого технологического оборудования при проведении выборов в федеральные органы государственной власти;
  • обеспечение мероприятий по профессиональной подготовке членов комиссий, издание необходимой печатной продукции;
  • осуществление мер по организации единого порядка установления итогов голосования, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
  • осуществление мер по организации финансирования подготовки и проведения выборов, контроль целевого использования указанных средств;
  • установление нормативов для изготовления списков избирателей и других избирательных документов.

3.1.6. Уполномоченный по избирательным правам граждан

Учреждается должность Уполномоченного по избирательным правам граждан, назначаемого конференцией лидеров политических партий, являющихся оппозиционными и набравшими на предыдущих выборах в Государственную Дума не менее 1% голосов избирателей, или имеющих право участвовать в выборах в Государственную Думу без сбора подписей и без внесения избирательного залога, за исключением партий, представленных в Государственной Думе. Уполномоченный по избирательным правам граждан считается назначенным, если за него проголосовало не менее двух третей от числа участвовавших в голосовании лидеров политических партий. Статус Уполномоченного по избирательным правам граждан регулируется федеральным конституционным законом. 

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИЗМЕНЕНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ, В ТОМ ЧИСЛЕ ДЕЙСТВУЮЩЕГО

1. Изменение порядка формирования избирательных комиссий и установление квалификационных требований к членам избирательных комиссий

1.1. ЦИК России формируется политическими партиями. Каждая политическая партия избирает (назначает) по одному члену ЦИК России при условии, что по результатам непосредственно предшествующих формированию ЦИК России выборов выдвинутый ею кандидат избран Президентом Российской Федерации, или она представлена в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации любым количеством депутатов, или на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации она в общей сложности в целом по стране получила не менее одного процента голосов избирателей, или она имеет право участвовать в выборах депутатов Государственной Думы без сбора подписей и без внесения избирательного залога. 

1.2. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется на паритетных началах из представителей парламентских партий и непарламентских оппозиционных партий, набравших наибольшее количество голосов избирателей на предыдущих выборах в законодательные (предстательные) органы власти – Государственную Думу и законодательный орган субъекта Российской Федерации, или имеющих право участвовать в выборах депутатов Государственной Думы без сбора подписей и  без внесения избирательного залога.

ОИК и ТИК формируются на паритетных началах из представителей парламентских партий и непарламентских оппозиционных партий, набравших наибольшее количество голосов избирателей на предыдущих выборах в законодательные (предстательные) органы власти – Государственную Думу, законодательный орган субъекта Российской Федерации и представительный орган местного самоуправления, или имеющих право участвовать в выборах депутатов Государственной Думы без сбора подписей и без внесения избирательного залога.

Подобный способ формирования позволяет реально обеспечить реализацию основополагающего принципа деятельности избирательных органов: независимость от органов власти, политический нейтралитет, равенство и коллегиальность.

1.3. УИК формируются из представителей политических партий и общественных объединений, участвующих в выборах, на период избирательной кампании, резерв членов УИК упраздняется.

1.4. Состав избирательной комиссии объявляет председатель суда соответствующего уровня в соответствии с предложениями парламентских и указанных выше непарламентских политических партий. 

1.5. Срок полномочий ЦИК, ИКСРФ, ОИК, ТИК - 5 лет. 

1.6. Одно и то же лицо может быть членом одной и той же избирательной комиссии не более 2-х сроков. 

1.7. Политические партии имеют право на отзыв назначенных членов избирательных комиссий и право на их замену. 

1.8. Количественный состав избирательных комиссий варьируется в зависимости от числа парламентских партий в соответствующем законодательном, представительном органе – от 8 до 14 человек.

1.9. Председатель, заместитель, секретарь избирательной комиссии избираются членами соответствующей избирательной комиссии из ее состава с ежегодной ротацией (с правом однократного переизбрания) с обязательным представлением в руководстве избирательной комиссии парламентских и непарламентских партий (например, председатель - из числа членов комиссии-представителей парламентских партий, заместитель – из числа членов комиссии-представителей непарламентских партий, секретарь – из числа членов комиссии-представителей парламентских и непарламентских партий поочередно каждый год).

1.10. На время избирательной кампании каждый кандидат и партия вправе назначить временного члена избирательной комиссии с правом решающего голоса с момента подачи документов в соответствующую избирательную комиссию, подтверждающих состоявшееся выдвижение, а после регистрации – во все нижестоящие избирательные комиссии.

1.11. Все политические партии вправе направлять своих представителей в ЦИК, ИКСРФ, ОИК, ТИК с правом совещательного голоса как во время избирательной кампании, так и в межвыборный период. 

1.12. Избирательные комиссии обязаны обеспечить для временных членов комиссии с правом решающего голоса и членов избирательной комиссий с правом совещательного голоса оборудованное рабочее место.

1.13. К членам избирательных комиссий предъявляются следующие требования:

  • члены ЦИК, ИКСРФ должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права;
  • члены ОИК, ТИК - высшее юридическое образование для должности председателя;

1.14 Избирательные комиссии не вправе рассматривать избирательные споры (их рассмотрение в компетенции Комиссии по избирательным спорам и Наблюдательного Совета по обеспечению равных возможностей на выборах).

1.15. Членами избирательных комиссий не могут быть сотрудники аппаратов избирательных комиссий.

1.16. В составе избирательных комиссий не должно быть близких родственников и подчиненных по службе лиц. 

1.17. Обязательна публикация сведений обо всех членах избирательной комиссии (субъект выдвижения для назначения, место работы, образование, наличие юридического образования, опыт работы в избирательных комиссиях) на сайтах комиссий.

1.18. Сохранять для членов избирательных комиссий (за исключением членов УИК) гарантии (иммунитет) в течение года с момента прекращения их полномочий, касающиеся особого порядка возбуждения уголовных дел, привлечения к административной ответственности увольнения с работы по инициативе работодателя или перевода без их согласия на другую работу (пункты 18, 18.1 и 19 статьи 29 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ).

1.19. Каждый член избирательной комиссии вправе оформлять протокол об административном правонарушении.

2. Меры по оптимизации формы избирательного законодательства

2.1. Развести законодательное регулирование избирательного процесса и процесса по проведению референдума, так как их совмещение значительно усложняет применение закона.

2.2. Исключить неоправданное множественное количество повторов, утяжеляющих текст закона, затрудняющих его применение, в том числе путем оптимизации понятийного аппарата.

3. Единый день голосования

В целях повышения возможностей добровольного участия  избирателей в голосовании предлагается перенесение единого дня голосования для выборов всех уровней (выборов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления) на второе воскресенье ноября

4. Гарантии гласности в деятельности избирательных органов, контролирующих избирательные комиссии

4.1.1. Итоги проведенных выборов утверждает законодательный (представительный) орган.

Итоги выборов Президента Российской Федерации – Государственная Дума Российской Федерации.

Итоги выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации – Государственная Дума Российской Федерации действующего состава.

Итоги выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Итоги выборов законодательного органа субъекта Российской Федерации – законодательный орган субъекта Российской Федерации действующего состава.

Итоги выборов Главы муниципального образования – представительный орган муниципального образования.

Итоги выборов депутатов представительного муниципального органа – представительный муниципальный орган.

4.1.2. Избирательные комиссии действуют открыто и гласно. ЦИК, ИКСРФ, ОИК, ТИК размещают информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», заранее размещают информацию о проведении заседания, повестку дня, проекты решений и принятые решения. Сроки опубликования решений избирательных комиссий - не позднее одного дня со дня принятия решения в период соответствующей избирательной кампании и трех – в межвыборный период. Обязательна видеотрансляция заседаний комиссий и рабочих групп Комиссий с сохранением их в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не менее 1-го года после подведения итогов выборов. Публикуют предвыборные программы кандидатов и партий. (За неисполнение указанных требований вводится административная ответственность руководителей, заместителей и секретарей избирательных комиссий). 

4.1.3. Иные избирательные органы (публичные органы, контролирующие избирательный процесс): 

Наблюдательный Совет по обеспечению равных возможностей на выборах, Комиссия по избирательным спорам, Комиссия по контролю за финансами, Комиссия по образованию избирательных округов действуют открыто и гласно. Заранее размещают информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», заранее размещают информацию о проведении заседания, повестку дня, проекты решений и принятые решения. Сроки опубликования решений - не позднее одного дня со дня принятия решения в период соответствующей избирательной кампании и трех – в межвыборный период. Обязательна видеотрансляция заседаний указанных публичных органов с сохранением их в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не менее 1-го года после подведения итогов выборов. 

4.2. Решения публичных органов, контролирующих избирательный процесс, принятые в рамках их полномочий и компетенции, обязательны для избирательных комиссий, СМИ, органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также иных участников избирательного процесса.

4.3. Отмена ограничений по назначению наблюдателей политическими партиями и кандидатами (отмена предварительного уведомления, ограничения количества участков, на которые может быть назначен один наблюдатель, и другие, введенные в 2016 году).

4.4. Отмена ограничения на ознакомление членов избирательных комиссий с правом решающего голоса с документами избирательных комиссий, так как в существующем порядке они могут знакомиться только с документами, связанными исключительно с избирательной кампанией.

4.5. Обязательное осуществление видеонаблюдения в день голосования на избирательных участках. 

4.6. Установить, что запись с камер видеонаблюдения, установленных на избирательных участках и в помещениях ТИК, ОИК, ИКСРФ и ЦИК, в которых происходит непосредственное подведение итогов выборов путем суммирования данных нижестоящих избирательных комиссий, является доказательством в судебном процессе, а также при рассмотрении споров в Комиссии по избирательным спорам, Наблюдательным Советом по обеспечению равных возможностей на выборах и прочих.

4.7. Все решения избирательных комиссий, касающиеся избирательных прав, должны быть мотивированными; немотивированные решения являются ничтожными.

4.8. Совещания по вопросам организации и проведения выборов, организуемые органами государственной власти, в том числе правоохранительными органами и органами местного самоуправления с участием членов избирательных комиссий, проводятся с обязательным приглашением представителей партий, а во время избирательной кампании - и кандидатов.

4.9. Наделение кандидата на должность Президента Российской Федерации, а также политических партий, выдвинувших и зарегистрировавших список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правом приглашения международных наблюдателей.

4.10. Возвращение к практике работы представителей средств массовой информации без предварительной аккредитации, отказ от наличия трудового или возмездного гражданско-правового договора у корреспондента средства массовой информации как условия его аккредитации.

4.11. Возврат общественным организациям права наблюдения на выборах, соответствующих уровню организации.

5. Противодействие принуждению к участию в голосовании и голосованию за тех или иных кандидатов (политические партии)

Принуждение избирателей к участию в голосовании, которое повсеместно происходит со стороны работодателей, преподавателей, директоров школ и других образовательных учреждений, отвращает людей от выборов, вызывает стойкую неприязнь к подобным мероприятиям. Это остро стоящая и одна из основных проблем реализации принципа свободы волеизъявления граждан, являющегося элементом основ конституционного строя. Для пресечения подобных нарушений необходимо в Конституции Российской Федерации установить, что прямое или косвенное принуждение к участию в голосовании, как и к голосованию за или против кандидатов либо списков кандидатов, является административным правонарушением, а осуществляемое должностными лицами, работодателями, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и их подразделений – преступлением.

6. Реформирование порядка выдвижения и регистрации кандидатов

6.1. Преодоление излишней зарегулированности порядка выдвижения и регистрации кандидата, списка кандидатов.

Упрощение порядка выдвижения и регистрации кандидата – правовая основа реальной альтернативности выборов и доверия граждан к выборам. 

Излишняя зарегулированность порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов – основа для манипуляций избирательными комиссиями при отказе в регистрации неугодным кандидатам и политическим партиям

Проявляя лояльность при оценке соответствия порядка выдвижения кандидата (списка кандидатов) Уставу и Закону к одним партиям избирательные комиссии чрезмерно строги к другим партиям, что нарушает принцип равенства, установленный законом, и является абсолютно неконтролируемым явлением со стороны участников избирательного процесса.

Чрезмерная зарегулированность статьей 25 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» порядка принятия политической партией решения о выдвижении кандидатов на различных выборах является неправомерным вмешательством органов государственной власти в деятельность политических партий, которое согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ недопустимо, а также является прямым нарушением принципа свободы и самоуправления деятельности политической партии (статья 8 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ) и не соответствует статье 36 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ. В связи с этим необходимо установить в законах о выборах и партиях, что: 

«Избирательным объединением является политическая партия, а в случаях, предусмотренных Уставом политической партии, ее региональные и иные структурные подразделения. При этом партия сама определяет, когда, в каких случаях и в каком порядке выдвижение кандидатов проводит то или иное структурное подразделение, тот или иной руководящий орган партии или регионального (местного) отделения». Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений, должен публиковать список избирательных объединений с учетом этого положения.

6.2. Установить, что для участия в выборах политические партии вправе образовывать избирательные блоки с другими политическими партиями и (или) с общероссийскими, межрегиональными, региональными общественными объединениями в соответствии с уровнем выборов.

6.3. Установить, что основанием для регистрации кандидата (списка кандидатов) является внесение залога в установленном законом размере, или представление подписейизбирателей, полученных в поддержку той или иной партии, того или иного кандидата в помещении, определяемом территориальной избирательной комиссии (ИКСРФ), в присутствии членов избирательной комиссии и наблюдателей, в подписных листах, форма и текст которых предварительно утверждены избирательной комиссией, организующей выборы.

Для регистрации кандидата (кандидатов):

  • кандидата на должность Президента Российской Федерации - 10000 подписей избирателей;
  • списков кандидатов в депутаты Государственной Думы Российской Федерации – 10000 подписей избирателей
  • кандидатов в депутаты Государственной Думы Российской Федерации, избираемым по одномандатным округам – 0,05% от количества избирателей в соответствующем одномандатном округе;
  • кандидатов в депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации - 0,05% от количества избирателей в соответствующем округе;
  • кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – 0,05% от количества избирателей в соответствующем субъекте Российской Федерации;
  • кандидатов на должность главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления - 0,05% от количества избирателей в соответствующем избирательном округе.

6.4. Дополнительные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации законы субъекта Российской Федерации вправе вводить исключительно в виде упрощения процедур (в том числе отмена обязанности сбора подписей, отказ от внесения избирательного залога). 

6.5. Отмена «муниципального фильтра».

На выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также на всех иных выборах предлагается отказаться от института поддержки выдвижения кандидата депутатами представительных органов муниципальных образований и (или) избранными на муниципальных выборах главами муниципальных образований. «Муниципальный фильтр» – заведомо неисполнимая норма, яркий образец имитационности процедур, дискредитирующих выборы.

6.6. Установить единый принцип выдвижения кандидатов, (списков кандидатов) политическими партиями без сбора подписей и внесения залога (преференции).

6.6.1. Регистрация кандидата (списка кандидатов), выдвинутого политической партией, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации или получил не менее 0,5 % голосов избирателей от общей численности избирателей в Российской Федерации, осуществляется на основании решения политической партии о выдвижении кандидата (списка кандидатов) без сбора подписей избирателей и внесения залога. 

6.6.2. Регистрация кандидата (списка кандидатов), выдвинутого политической партией, список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов по результатам последних выборов депутатов законодательных (представительных) органов власти субъекта Российской Федерации пли получил не менее 0,5 % голосов избирателей от общей численности избирателей в соответствующем субъекте Российской Федерации, осуществляется на основании решения политической партии о выдвижении кандидата (списка кандидатов) в соответствующем субъекте Российской Федерации без сбора подписей избирателей.

6.7. Момент выдвижения кандидатов как юридический факт.

6.7.1. Кандидат (кандидаты) считается выдвинутым, и каждый кандидат из списка кандидатов приобретают права и обязанности кандидата, предусмотренные законом, с момента принятия решения о выдвижении уполномоченным органом партии, и с этого момента кандидат, каждый кандидат из списка кандидатов обязаны соблюдать ограничения, в том числе связанные с использованием служебного должностного положения, а также предусмотренные законом в агитационной деятельности и по вопросам финансированияизбирательной кампании.

6.7.2. Кандидат, для выдвижения которого необходимо создание инициативной группы для поддержки его выдвижения, считается выдвинутым с момента принятия соответствующего решения этой инициативной группой.

6.7.3. Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, считается выдвинутым и приобретает права и обязанности, предусмотренные законом с момента подачи заявления о намерении баллотироваться в соответствующую комиссию, организующую выборы. 

6.8. Заверение списков кандидатов

В случае заверения списка кандидатов по единому округу и (или) по одномандатным (многомандатным) округам отказ в заверении списка возможен исключительно по причине серьезных нарушений порядка выдвижения кандидатов, предусмотренного уставом политической партии, не позволяющих однозначно считать, что субъект, уполномоченный уставом политической партии выдвигать кандидатов (списки кандидатов), произвел такое выдвижение, а также по причине отсутствия самого списка кандидатов. Исключение отдельных кандидатов из списка кандидатов возможно лишь в случае отсутствия заявления кандидата о согласии баллотироваться от данной партии. Неуказание каких-либо данных в заявлении (отсутствие данных), либо указание неполных данных не влечет исключение кандидата из списка кандидатов при заверении списка кандидатов как по единому округу, так и по одномандатным (многомандатным) округам. 

Юридический смысл стадии заверения списка кандидата – официальная фиксация состава списка кандидатов и очередности кандидатов в этом списке. Закон не может предъявлять требования к документам, представленным для заверения списка кандидатов, жестче, чем при регистрации, когда избирательная комиссия обязана известить политические партии о недочетах в представленных документах и дать возможность их исправить (пункт 15 статьи 35 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ). При этом за невыполнение требований закона об извещении кандидата, партии о недостатках в представленных документах председатель избирательной комиссии привлекается к административной ответственности.

6.9. Излишняя зарегулированность

Считать недопустимым и запретить при пропорциональной (смешанной) системе выборов неоправданную зарегулированность формы списка кандидатов в депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований в части установления большого количества необходимых территориальных групп, а также максимального и минимального количества кандидатов в группе (например, не больше 3, не меньше 2), что является искусственно созданным, бессмысленным по содержанию барьером для участия в выборах.

6.10. Гарантии объективности в деятельности избирательных комиссий

6.10.1. Избирательная комиссия обязана не позднее, чем за 5 дней до дня, предшествующего дню, на котором будет рассмотрен вопрос регистрации, известитькандидата, политическую партию о выявленных недочетах (отсутствие сведений, неполные сведения, неправильное оформление документов, отсутствие документов) в представленных документах и дать возможность исправить и восполнить недостающие сведения и документы.

6.10.2. Уточнить, что неполнота сведений о кандидатах, указанных ими в заявлении кандидата, либо в сведениях об имуществе и доходах, которые они могут дополнять и уточнять – это когда какие-либо сведения отсутствуют и (или) когда содержащиеся сведения указаны не в полном объеме. Нельзя считать отсутствующими неполные сведения, представленные кандидатами, в частности, сведения об имуществе и доходах, что на практике зачастую имело место, в связи с чем принимались решения об отказе в регистрации. Документы, представленные с нарушением требования (формы) закона, не могут быть признаны отсутствующими.

6.10.3. Исключить формальный подход к оценке данных кандидата, политических партий при регистрации кандидата (списков кандидатов). Основанием для отказа в регистрации могут являться исключительно те факты изъянов в документах и сведениях кандидата, которые напрямую нарушают ограничения, предусмотренные законом, либо вводят избирателей в заблуждение.

Все сведения и документы, которые могут быть восполнены, кандидат (политическая партия) вправе восполнить.

6.10.4. В случае если избирательная комиссия не уведомила кандидата, политическую партию об изъянах в представленных документах, то при опротестовании регистрации этих кандидатов (списка кандидатов) в соответствующих органах (Комиссия по избирательным спорам) им предоставляется возможность внесения исправлений, дополнений, замены документов в тот же срок (5 дней).

6.10.5. Основанием для отказа считать не «несоздание» избирательного фонда, а «неоткрытие» счета, для регистрации представлять не первый финансовый отчет, а справку из банка об открытии счета.

6.10.6. В случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов избирательная комиссия обязана принять мотивированное решение с указанием основания отказа (анализ принимаемых решений избирательных комиссий об отказе в регистрации свидетельствует о том, что в 90% случаев они немотивированны, поэтому сложно контролировать законность решений со стороны вышестоящих избирательных комиссий и судов данный изъян практики работы избирательных комиссий надо пресечь законодательно). Яркий пример - решения об отмене итогов выборов в Приморском крае без законных оснований и без указания конкретных нарушений.

6.10.7. Введение принципа «все сомнения в пользу кандидата» в том числе в случаях, когда законодательство субъекта Российской Федерации не в полной мере соответствует федеральному.

6.10.8. Необходимо пресечение распространенной в субъектах Российской Федерации практики неопубликования сведений о доходах и имуществе кандидатов в средствах массовой информации, поскольку публикуется только информация о выявленной недостоверности сведений, что следует из буквального прочтения действующей редакции пунктов 7, 8 статьи 33 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ. Необходимо установить, что соответствующая избирательная комиссия обязана опубликовать сведения об имуществе и доходах кандидатов в течение 3 дней с момента регистрации кандидата (списка кандидатов) в средствах массовой информации и на официальных сайтах избирательных комиссий в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и в течение 5 дней с момента получения информации о недостоверности сведений.

6.10.9. Необходимо отказаться от предварительной оплаты изготовления подписных листов, если они будут изготавливаться партиями, кандидатами. 

6.10.10. Необходимо установить, что сведения об имуществе и доходах, в том числе, находящихся за рубежом, а также принадлежащих членам семьи кандидата, в предусмотренных законом случаях представляются в одном документе, форма которого утверждается избирательной комиссией, организующей выборы, так как большое количество документов по имуществу и доходам вводит людей в заблуждение, препятствует возможности стать кандидатом, особенно на муниципальном уровне.

7. Предвыборная агитация

7.1. Право на агитацию возникает с момента выдвижения кандидата (списка кандидатов), то есть с момента принятия решения партией, инициативной группой, в случае самовыдвижения – представления документов в избирательную комиссию. 

7.2. Закон должен устанавливать, что агитация, требующая финансовых затрат, может быть начата с момента открытия счета. Необходима предварительная оплата мероприятий, изготовления плакатов, билбордов и т.п.

7.3. Агитация кандидата политической партии в электронных и печатных средствах массовой информации разрешается с момента регистрации кандидата (списка кандидатов) с предварительной оплатой из избирательного фонда.

7.4. Бесплатная агитация в средствах массовой информации для всех кандидатов, политических партий должна быть обеспечена за 30 дней до дня голосования.

7.5. Запрещается прямое или косвенное осуществление предвыборной агитации органами и должностными лицами публичной власти.

7.6. Государственные и муниципальные средства массовой информации, а также иные СМИ, заявившие намерения по участию в освещении агитационной деятельности кандидатов, обеспечивают равные возможности всех политических партий и кандидатов по участию в выборах, в частности – проведению предвыборной агитации. 

7.7. Принять закон, предусматривающий механизм обеспечения равенства освещения деятельности политических партий, не являющихся парламентскими, вне периода избирательной кампании.

7.8. Освещение деятельности лиц, занимающих должности или депутатские (парламентские) мандаты в механизме публичной власти, если они выдвинуты в качестве кандидатов, является предвыборной агитацией. Оно влечет предоставление равных возможностей по осуществлению предвыборной агитации другим кандидатам. Исключение составляет информация о противоправной деятельности лиц, занимающих должности или депутатские (парламентские) мандаты в механизме публичной власти, выдвинутых кандидатами, факт которой установлен судом, а также о привлечении лица в качестве подозреваемого или обвиняемого по уголовному делу.

7.9. Всякое упоминание о кандидате, в том числе из списка кандидатов, в средствах массовой информации является агитацией и оплачивается из избирательного фонда, за исключением информационных блоков.

7.10. В период проведения избирательной кампании считать распространение информации о профессиональной деятельности кандидата или исполнении им своих служебных (должностных) обязанностей, о проведении им избирательной кампании предвыборной агитацией.

7.11. Лица, замещающие государственные должности и должности государственной и муниципальной службы, являясь кандидатами, обязаны уйти в отпуск на период избирательной кампании. При продолжении деятельности действующего Президента Российской Федерации, являющегося кандидатом, во время избирательной кампании любое появление кандидата (упоминание о нем) в средствах массовой информации, за исключением информационных блоков, должно оплачиваться из избирательного фонда.

7.12. Установить обязательность участия кандидатов на должность Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований в совместных агитационных мероприятиях на каналах государственных организаций телерадиовещания, запретить участие в совместных агитационных мероприятиях иных лиц от лица кандидата, в том числе доверенных лиц кандидата.

7.13. Восстановить в законах о выборах право на бесплатное эфирное время для всех кандидатов вне зависимости от их результатов и результатов их предшественников, выдвинутых их политической партией на предыдущих выборах.

7.14. Согласно пункту «в» части 1 статьи 32 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ органы власти должны оказывать поддержку политическим партиям, в том числе посредством обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях. Вместе с тем, кандидаты от оппозиционных партий регулярно сталкиваются с отказом предпринимателей от размещения агитации на билбордах, на рекламных площадях, на остановках общественного транспорта, на досках, размещенных на подъездах многоквартирных жилых домов. Жесткое законодательное закрепление обеспечения равных условий кандидатам, политическим партиям при предоставлении услуг организациями, оказывающими услуги по размещению печатных агитационных материалов, в том числе билбордов с предварительным уведомлением избирательных комиссий об условиях такого размещения (расценки). При необходимости ввести в избирательный процесс соответствующую жеребьевку. 

7.15. Необходимо исключить из избирательного законодательства вопросы авторского права, различные сложные запреты в агитации, которые нарушаются всеми, но привлекаются к ответственности за их нарушение в основном кандидаты от оппозиции. Вопросы нарушения авторского права должны рассматриваться в гражданском судопроизводстве.

7.16. Отмена запрета на проведение предвыборной агитации в день, предшествующий дню голосования.

7.17. Установить запрет использования атрибутов избирательных комиссий, участков, ящиков для голосования для проведения праймериз партии с привлечением всех избирателей на территориях, поскольку гражданами это воспринимается как участие в самих выборах, то есть вводит в заблуждение, и они зачастую не участвуют в самих выборах (по данным ТИК).

7.18. Контроль за исполнением законодательства в сфере агитации и подсчет хронометража эфирного времени, которое кандидат (избирательное объединение) получает для своей предвыборной агитации, осуществляет Наблюдательный совет по обеспечению равных возможностей на выборах, состоящий из экспертов, представителей средств массовой информации и политических парий.

7.19. Отмена запрета критики кандидатов, политических партий во время избирательной кампании в СМИ.

8. Финансирование

В случае выхода (исключения) из партии председателя ее регионального отделения, в том числе во время подготовки и участия в избирательном процессе, для обеспечения непрерывного финансирования избирательной кампании руководящий орган партии вправе назначить временно исполняющего обязанности руководителя регионального отделения до избрания нового руководителя в установленном порядке, о чем незамедлительно делается соответствующая запись в государственном реестре юридических лиц после соответствующего извещения партией. В противном случае подобная ситуация используется оппонентами как технология недопущения до выборов.

9. Заградительный барьер

Установить, что необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, не может быть более 2 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

10. Мораторий на изменение порядка подготовки и проведения выборов

Установить, что в случае принятия закона, изменяющего порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, применение его возможно к выборам, которые будут назначены не менее чем через год после вступления в силу этого закона.

11. Запрет на технические средства подсчета голосов избирателей

Установить запрет на использование технических средств (КЭГов, КОИБов и др.) для подсчета голосов избирателей ввиду технической возможности соответствующего программирования их на заданный результат.

12. Избирательные споры

12.1. Наблюдательный Совет по обеспечению равных возможностей на выборах: 

рассматривает жалобы, обращения участников избирательного процесса, связанных с соблюдением законодательства, регулирующего порядок информационной и агитационной деятельности на каналах организаций телерадиовещания, в сети «Интернет», а также условий выпуска и распространения печатных, аудио, визуальных агитационных материалов и соблюдения ограничений по вопросам агитации, предусмотренных законом.

12.2. Комиссия по избирательным спорам рассматривает жалобы на действия/бездействие избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса, за исключением вопросов агитации.

12.3. Комиссия по образованию избирательных округов определяет границы избирательных округов, рассматривает обращения, заявления, жалобы, связанные с определением границ избирательных округов.

12.4. Комиссия по контролю за финансами рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований, предусмотренных законом по формированию и расходованию избирательных фондов кандидатов и политических партий, осуществляет проверку финансовых отчетов кандидатов и политических партий.

12.5. Учреждается должность Уполномоченного по избирательным правам,назначаемого конференцией лидеров политических партий, которые на предыдущих выборах в Государственную Думу Российской Федерации в общей сложности в целом по стране получили не менее одного процента голосов избирателей, за исключением партий, представленных в Государственной Думе Российской Федерации или имеют право участвовать в выборах депутатов Государственной Думы без сбора подписей и без внесения избирательного залога. Уполномоченный по избирательным правам граждан считается назначенным, если за него проголосовало не менее двух третей от числа участвовавших в голосовании лидеров политических партий. 

12.6. Статус Уполномоченного по избирательным правам граждан регулируется федеральным конституционным законом. 

12.7. В целях реализации избирательных гарантий и прав необходимо вернуть прежние сроки судебного обжалования.

Недавними изменениями процессуального законодательства сокращены сроки для обращения кандидатов и политических партий в суд с заявлениями об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования – до 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования, а об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов – до 3 месяцев, вместо прежних 3 месяцев и 1 года соответственно.

В столь короткие сроки невозможно собрать достаточную доказательственную базу для эффективной защиты нарушенных прав кандидатов и политических партий. Это подтверждают тексты подавляющего большинства судебных решений, указывающих на то, что суды отказывают в исках в основном из-за недоказанности истцами обстоятельств соответствующих нарушений. Учитывая, к примеру, что просмотр одной видеозаписи с камеры видеонаблюдения, установленной на одном избирательном участке, занимает время, сопоставимое с временем голосования и установления итогов голосования на этом участке, становится очевидным, что сбор доказательственной базы для обращения с иском в суд по нарушениям более десятка участков займет у кандидата времени больше, чем отведено действующим законом на обращение в суд.

12.8. Установить процессуальный порядок рассмотрения жалоб, определить права и обязанности заявителя, избирательных органов. Действующее законодательство не содержит указанных процедур, что влечет формальное рассмотрение и тотальное нарушение прав кандидатов и политических партий на восстановление нарушенного права. 

13. Ответственность

13.1. Нарушение запрета прямого или косвенного осуществления предвыборной агитации органами и должностными лицами публичной власти является административным правонарушением и влечет наступление административной ответственности, а в случае, если агитация проведена кандидатом или партией за самого себя или саму себя соответственно – также отмена их регистрации.

13.2. Установление прямых или косвенных ограничений избирательных прав граждан по сравнению с их объемом, гарантированным Конституцией Российской Федерации, является административным правонарушением и влечет наступление административной ответственности.

13.3. Прямое или косвенное принуждение к участию в голосовании, как и к голосованию за или против кандидатов либо списков кандидатов, является административным правонарушением, а осуществляемое должностными лицами – преступлением и влечет наступление административной или уголовной ответственности соответственно.

13.4. Нарушение равенства прав кандидатов, политических партий при предоставлении равных возможностей по осуществлению предвыборной агитации в средствах массовой информации является административным правонарушением и влечет наступление ответственности руководителей средств массовой информации.

13.5. Отказ избранного лица от мандата без уважительных причин является безусловным основанием лишения партии этого мандата и привлечения к административной ответственности лица, отказавшегося от мандата, а также влечет недопустимость выдвижения его кандидатом на любых выборах в течение 10 лет.

13.6. Установить, что политическая партия, 10 процентов числа списка которой отказались от мандатов, отстраняется от распределения мандатов. 

13.7. Воспрепятствование работе, незаконное удаление с избирательного участка члена избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса или наблюдателя, нарушение порядка подсчета голосов и составления протокола об итогах голосования, является преступлением и влечет наступление уголовной ответственности. 

13.8. Закрепление перечня нарушений, влекущих отмену результатов голосования на избирательном участке, а также являющихся основанием для возбуждения уголовных и (или) административных дел в отношении членов избирательных комиссий, допустивших эти нарушения:

  • фальсификация избирательных документов;
  • заведомо неправильное составление списков избирателей, выражающееся во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, или вымышленных лиц, а также невключении в них лиц, таким правом обладающих или неправомерном их исключении;
  • фальсификация подписей избирателей в списках избирателей;
  • порча бюллетеней, приводящая к невозможности определить волеизъявление избирателей;
  • нарушение порядка подсчета голосов избирателей;
  • подписание членами избирательной комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования, либо заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования, либо незаконное внесение в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения, либо заведомо неправильное установление итогов голосования, определение результатов выборов. 

13.9. Нарушение процедур, обеспечивающих гласность в деятельности избирательных комиссий, является административным правонарушением и влечет наступление ответственности руководителей, заместителей и секретарей избирательных комиссий. 

13.10. Невыполнение требований закона об извещении в установленный срок кандидата, партии о недостатках в представленных документах является административным правонарушением и влечет наступление административной ответственности руководителей избирательных комиссий. 

Руководитель Центра законодательных инициатив

Е.П. Дубровина